Doneer
Hulpvraag

Handleiding recreatieparken (indienen zienswijze)

Inhoudsopgave

Doel van deze handleiding #

De omzetting van campings in recreatieparken met vakantiehuisjes neemt de laatste jaren sterk toe. Veel mensen maken zich zorgen over de effecten hiervan op de leefomgeving en de natuur. Deze handleiding is bedoeld om burgerinitiatieven te helpen bij het in beeld krijgen van de effecten van een dergelijke omzetting (of van de uitbreiding van een bestaand vakantiepark) op de omgeving en bij het indienen van goed onderbouwde en effectieve zienswijzen. Aan de hand van een toets van de locatie, de effecten en de aard van het plan kunnen burgerinitiatieven een zienswijze voorbereiden op een plan voor een omzetting naar vakantiepark (of uitbreiding daarvan). De focus ligt hierbij op:

  • concrete milieueffecten;
  • juridische en beleidsmatige aanknopingspunten;
  • praktische toepasbaarheid voor mensen zonder juridische achtergrond.De teksten zijn modulair; gebruik alleen die modules met tekstvoorbeelden die relevant zijn voor het specifieke plan.

Deze handleiding is in eerste instantie opgesteld voor gebruik in de provincie Limburg. Omdat er in andere provincies vergelijkbare ontwikkelingen zijn, is de handleiding breder toepasbaar gemaakt, maar zijn de voorbeelden vaak afkomstig uit Limburg

Snelle checklist: is een zienswijze zinvol? #

Begin met een snelle check om vast te stellen of het zinvol is om een zienswijze [invoegen hyperlink naar uitleg zienswijze elders op de kennisbank] in te dienen.

Stap 1: Bestaande regels

Ga na of de (vastgestelde) bestemming/functie* onder de bestaande regels al zo ruim is geformuleerd (er is bijvoorbeeld sprake van ‘verblijfsrecreatie’), dat de bouw van vakantiehuisjes al was toegestaan. Dan strekken de nieuwe besluiten bijvoorbeeld alleen tot wijziging van de vereiste bouwvlakken, een beperkte uitbreiding of tot verandering aan een toegangsweg. In die gevallen kon de principiële discussie over de toelaatbaarheid van huisjes (in plaats van caravans) al eerder worden gevoerd en kan die daarom (ook als die nog niet is gevoerd) niet alsnog (of opnieuw) worden aangekaart. De bestemming ligt vast en kan niet meer veranderd worden.

* Het begrip bestemming is van de tijd dat er nog bestemmingsplannen waren. Dat is na invoering van de Omgevingswet (1 januari 2024) de functies met toegelaten activiteiten op een locatie geworden.

Stap 2: ligging

De ligging kan van belang zijn bij het vaststellen of een uitbreiding of omzetting kan worden toegestaan. Wanneer het plangebied ligt in of nabij een Natura 2000-gebied, dan is dit een gegeven dat omzetting of uitbreiding blokkeert.

In de volgende gevallen (geen uitputtende lijst) kan er ook sprake zijn van beperkingen op uitbreiding of omzetting:

  • Gebied dat aangemerkt is binnen het Natuurnetwerk Nederland
  • Groenblauwe mantel
  • Beekdal, hellingbos of droogdal
  • Overgang stad–land
  • Waardevol cultuurlandschap

Stap 3: overige aspecten

Kruis aan wat relevant is (Bij 2 of meer ja is het indienen van een zienswijze sterk aan te raden):

Aard van het plan

  • Vervanging van kampeerplaatsen door permanente recreatiewoningen – JA/NEE
  • Jaarrond gebruik i.p.v. seizoensgebonden gebruik – JA/NEE. Zo ja, gebruik module 1
  • Toename bebouwing en verhard oppervlak – JA/NEE. Zo ja, gebruik module 2

 Effecten op de leefomgeving voldoende onderzocht en onderbouwd?

Is er onderzoek gedaan naar de gevolgen voor de waterhuishouding, zijn deze duidelijk beschreven en is de conclusie voldoende onderbouwd? Zo nee, gebruik module 3

Is er onderzoek gedaan naar de gevolgen voor de natuur/ecologie, zijn deze duidelijk beschreven en is de conclusie voldoende onderbouwd? Zo nee, gebruik module 4

Zijn stikstofemissies ‘weggestreept’ via intern of extern salderen? Zo ja, gebruik module 5

Handleiding: zo stel je je zienswijze samen

  • Beschrijf kort het plan en de locatie.
  • Benoem waarom jouw organisatie belanghebbende is [link naar betreffende uitleg elders op de Kennisbank] is.
  • Indien een van de argumenten is gebaseerd op de nabijheid van Natura2000-gebied,  dan moet de belanghebbende stichting of vereniging ook tot doel hebben dat zij opkomt voor de natuur [dit leggen we elders op deze kennisbank uit: belanghebbende]. Een individu wordt zelden als belanghebbend erkend, tenzij deze persoon pal naast – in dit geval –  het vakantiepark woont. Kies de relevante modules, neem de voorbeeldteksten over en vul plaatsnamen, gebiedskenmerken en beschermde soorten in.
  • Sluit af met een duidelijk verzoek (bijvoorbeeld het plan niet vaststellen of het plan (laten) aanpassen).
  • Optioneel: Je zou kunnen onderzoeken of de desbetreffende gemeente een participatieverordening heeft waarin het uitdaagrecht is opgenomen. Misschien weet jij als burgerinitiatief of stichting wel iets veel beters voor het gebied. Wil je daar meer over weten? Kijk dan eens hier: Kennisnetwerk Uitdaagrecht – Voor bewoners

Inhoudelijke modules met voorbeeldteksten

Leeswijzer: per module worden eerst concrete aandachtspunten gegeven (waar moet je in de plannen op letten), daarna een uitgebreide voorbeeldtekst voor in de zienswijze, gevolgd door specifieke beleidsverwijzingen en bronnen. De teksten zijn bewust uitgebreid en juridisch-bestuurlijk geformuleerd; inkorten kan altijd, aanvullen vaak niet.

Module 1 – Seizoensgebonden recreatie versus verblijfsrecreatie het jaar rond #

Waar let je op in het plan?

  • Wordt gesproken over ‘voortzetting van recreatief gebruik’ zonder verdere precisering?
  • Wat is de huidige bestemming/ functie in het bestemmingsplan/ omgevingsplan?
    Staat de huidige, geldende bestemming/ functie de omzetting van een camping naar een vakantiepark zonder meer toe? Of zijn er bijvoorbeeld beperkingen aan het aantal standplaatsen, het max. bebouwd oppervlak per woning of voor het hele recreatiepark, of beperkingen aan de bouwhoogte?

Opmerking: Deze zaken zijn doorslaggevend voor de vraag of het verder zetten van juridische stappen tegen het omgevingsplan of de omgevingsvergunning zin heeft. Als de activiteiten of het project geheel passen binnen het vigerende bestemmingsplan/omgevingsplan, dan is dat niet het geval.

  • Is er in de nieuwe situatie een wijziging van seizoensgebonden openstelling naar openstelling gedurende het gehele jaar?
  • Zijn de recreatiewoningen mobiel en/of modulair?
  • Wordt bewoning,onderhoud, verlichting en beheer het gehele jaar rond gedoogd of toegestaan?

Opmerking: Een camping met kampeermiddelen als tenten en caravans  is doorgaans  seizoensgebonden; een vakantiepark dat het gehele jaar rond geopend is, betekent permanente bebouwing en permanente recreatiedruk, en zorgt voor meer verkeersdruk, geluid- en lichthinder.

Uitgebreide voorbeeldtekst

Het plan presenteert de omzetting als een voortzetting van bestaand recreatief gebruik, maar miskent het fundamentele verschil tussen seizoensgebonden kampeerrecreatie en jaarronde verblijfsrecreatie in recreatiewoningen. Waar kampeerterreinen doorgaans slechts gedurende een deel van het jaar worden gebruikt en grotendeels onbebouwd zijn, leidt een recreatiepark met vakantiehuisjes tot permanente bebouwing, jaarrond gebruik, structurele verlichting en een continue menselijke aanwezigheid. Deze functiewijziging resulteert in een structureel hogere milieudruk en een blijvende aantasting van natuur en landschap.

 Beleidskader en bronnen

Module 2 – Landschap,verharding en verstening van het buitengebied #

Verharding en verstening hebben effect op water en bodem. Verharding leidt tot verlies van bodemkwaliteit, bij sterke neerslag blank komen staan van het terrein en verminderde infiltratie van water in de bodem. Daardoor verdroogt de bodem, met gevolgen voor plantengroei op het terrein en soms ook daarbuiten

Waar let je op in het plan?

  • Hoeveel m² extra bebouwing en verharding wordt toegestaan?
  • Zijn parkeerplaatsen, paden en terrassen meegerekend?
  • Wordt ‘landschappelijke inpassing’ gebruikt als vervanging van cijfers?

Uitgebreide voorbeeldtekst

De functiewijziging leidt tot een substantiële toename van verhard oppervlak door recreatiewoningen, ontsluitingswegen, parkeerplaatsen en bijbehorende voorzieningen. Deze verstening van het buitengebied staat haaks op het provinciale beleid dat is gericht op behoud en versterking van het kleinschalige, open Limburgse landschap. Het plan bevat geen kwantitatieve onderbouwing van de verhardingstoename en maakt de ruimtelijke impact onvoldoende inzichtelijk.

Beleidskader en bronnen

Module 3 – Wateropgave, bodem en klimaatadaptatie

Veel gebieden waar gerecreëerd wordt, zoals Limburg, de Veluwe, de duinen, zijn kwetsbaar voor wateroverlast, droogte en bodemerosie; extra verharding verergert deze risico’s. Afspoeling van verontreinigd water vormt een aanvullend risico.

Waar let je op in het plan?

  • Is er een onderdeel opgenomen over waterbeheer, met een uitwerking en onderbouwing?
  • Wordt infiltratie en opvang concreet uitgewerkt (wadi’s, buffering)?
  • Is er rekening gehouden met extreme neerslag, droogte en erosie?
  • Heeft het plan (mede) betrekking op activiteiten in of nabij een beschermd gebied in de Waterschapsverordening, zoals verharding, lozing, hemelwateropvang en – afvoer. Zijn er toetsingscriteria opgenomen om te bepalen wanneer een activiteit wel of niet mag plaatsvinden?
  • Heeft het plan invloed op de waterkwaliteit? Zo ja, wat is hierover opgenomen? Zijn er toetsingscriteria opgenomen om te bepalen wanneer een activiteit wel of niet mag plaatsvinden?

Uitgebreide voorbeeldtekst

Door de toename van verhard oppervlak neemt de snelheid van afstromend hemelwater toe en vermindert de natuurlijke infiltratie in de bodem. Het plan bevat geen concrete maatregelen om water vast te houden, te bufferen of vertraagd af te voeren, terwijl provinciaal beleid expliciet uitgaat van het principe ‘water en bodem sturend’. Hierdoor kunnen wateroverlast, droogte en aantasting van bodem- , oppervlakte- en grondwaterkwaliteit niet worden uitgesloten.

Beleidskader en bronnen

  • Omgevingsverordening en Omgevingsplan (zie module 1)
  • Provinciaal (of Regionaal) Waterprogramma; iedere provincie heeft dit (soms samengenomen met bodem)
  • Deltaplan Ruimtelijke Adaptatie
  • Soms is er aanvullend beleid voor water en bodem, in Limburg bijvoorbeeld: Onderlegger Water en Bodem – Provincie Limburg
  • Ieder waterschap heeft een dergelijke verordening, vaak op basis van een landelijk model.

Module 4 – Soortenbescherming en actieve soortenbescherming #

Jaarronde recreatie leidt tot verstoring, versnippering en verlies van leefgebied, geeft druk op het actuele soortenbestand en zorgt voor verschraling van de biodiversiteit.

Waar let je op in het plan?

  • Is het ecologisch onderzoek actueel (max. 2 jaar oud)?
  • Wordt alleen gekeken naar soorten, of ook naar leefgebied?
  • Wordt er aandacht besteed aan trek-, migratie- en vliegroutes, jaarrond beschermde nesten?
  • Zijn er mitigerende en/of compenserende maatregelen per soort benoemd volgens de regels van BIJ12?

Uitgebreide voorbeeldtekst

Het plan gaat onvoldoende in op de effecten van bouw, jaarrond recreatie, verlichting, geluid en toegenomen menselijke aanwezigheid op beschermde soorten en hun leefgebied. In het provinciale programma [voorbeeld Limburg: Actieve Soortenbescherming 2024–2027; check wat het relevante beleid is voor de betreffende provincie] staat [bijvoorbeeld: het behoud en de versterking van leefgebieden] centraal. Zonder actuele ecologische onderbouwing kan niet worden uitgesloten dat het plan leidt tot verstoring of aantasting van beschermde soorten en hun leef- en broedgebieden. habitats.

Beleidskader en bronnen

Module 5 – Stikstof en extern salderen #

 Als je een vergunning voor een nieuwe activiteit aanvraagt moet je vooraf aantonen dat de stikstofdepositie niet toeneemt ten opzichte van de al bestaande depositie. Dat kan uiteraard niet met metingen (want je kunt nooit vooraf meten). Daarom moet je dat aantonen met een model. In Nederland moet je daarvoor het model “Aerius” gebruiken. Op de kennisbank hebben we een uitgebreide uitleg over stikstof. Lees hier meer: https://advocaatvandeaarde.nl/kennisbank/stikstof/

Soms wordt ‘extern salderen’ gebruikt; in sommige gevallen mag de verwachte stikstofdepositie die er als gevolg van het plan wordt verwacht, worden weggestreept tegen een verlaging van stikstofuitstoot op een andere plek (door maatregelen).

Er bestaat ook ‘intern salderen’. Dat is intussen niet meer toegestaan. De referentiesituatie mag niet worden betrokken bij de vraag of significante gevolgen van de geplande ruimtelijke ontwikkeling in een bestemmingsplan op voorhand zijn uitgesloten. In de voortoets mag alleen worden gekeken naar de gevolgen van het project en het plan op zichzelf. Ook hierover vind je meer op de kennisbank. Lees hier meer: https://advocaatvandeaarde.nl/kennisbank/uitbreiding-van-veestallen/

Het gaat dan weliswaar over veestallen, maar het controleren van de referentiesituatie is ook voor andere plannen en projecten met mogelijke gevolgen voor de natuur van belang.

Bij intern en extern salderen moet getoetst worden aan het additionaliteitsvereiste. Hiermee wordt getoetst of de stikstofruimte die je wil inzetten voor je project, niet al nodig is om (dreigende) verslechtering van de natuur in Natura 2000-gebieden te voorkomen.

Lees elders op deze kennisbank meer over het additionaliteitsvereiste: https://advocaatvandeaarde.nl/kennisbank/intern-salderen-stikstofuitstoot-nu-ook-niet-meer-bij-bestemmingsplannen/

 Waar let je op in het plan?

  • Is een AERIUS-berekening toegevoegd?
  • En actueel? Indien gewerkt wordt met een verouderde versie van Aerius dan is een aanvrager verplicht om een nieuwe berekening te maken. Dit kan uitmaken, maar ligt helemaal aan de wijzigingen in het model. Meestal win je daar alleen maar tijd mee. Wat de meest recente versie is, is te vinden in de meest recente ‘release note’. In de berekening van de aanvrager staat als het goed is een datum en/of versie nummer.
  • Is duidelijk waar de stikstofruimte vandaan komt? Let op: compensatieruimte mag alleen binnen een straal van 25 kilometer worden benut.
  • Wordt er intern of extern salderen toegepast? Is dat correct gedaan, met andere woorden, is er voldaan aan het additionaliteitsvereiste? Bij intern en extern salderen moet worden getoetst aan het zogenoemde additionaliteitsvereiste, waarbij moet worden gemotiveerd dat de stikstofwinst van de activiteiten in het plan waarmee gesaldeerd wordt niet nodig is voor het behalen van de natuurdoelen of het voorkomen van verslechtering van de natuur.
  • Is er een voortoets geweest? Lees hier meer over de voortoets: https://advocaatvandeaarde.nl/kennisbank/natuurbescherming-en-ow/

In de voortoets mag geen gebruik worden gemaakt van intern salderen. Dat wil zeggen het is niet toegestaan in de voortoets al te beargumenteren dat een passende beoordeling niet nodig is omdat er geen sprake zou zijn van een stikstofdepositietoename op stikstofgevoelige habitats vanwege intern salderen.

  • Kunnen negatieve effecten in de voortoets niet worden uitgesloten? Dan is een passende beoordeling De passende beoordeling gaat dieper in op de effecten dan de voortoets. Er moet in worden beschreven welke mitigerende maatregelen nodig zijn. Denk aan intern salderen (bij de passende beoordeling mag dat wel) of technische aanpassingen. In de bouwfase kan het bijvoorbeeld gaan om inzet van elektrisch materieel en bouwverkeer of modulair bouwen.

Uitgebreide voorbeeldtekst

De stikstofeffecten van het plan worden afgedekt via extern salderen zonder dat inzichtelijk wordt gemaakt of de stikstofruimte (intern of extern salderen) niet al ingezet (had) moet(en) worden voor natuurherstel (omdat de feitelijke staat van de natuur al niet optimaal is). Hierdoor kan niet worden uitgesloten dat er nog meer negatieve effecten optreden op nabijgelegen stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden.

 Beleidskader en bronnen

 Module 6 – Cumulatieve effecten en precedentwerking #

Meerdere kleine ingrepen samen kunnen grote en onomkeerbare effecten hebben. Daarom moeten de effecten van projecten en plannen in de omgeving in samenhang worden bekeken.

Daarnaast is het belangrijk om goed te kijken of er van dit mogelijk onwenselijke plan een precedentwerking uitgaat, waardoor andere initiatiefnemers ook een dergelijk plan gaan maken. De optelsommen van die plannen kan dan weer tot cumulatieve effecten leiden. Éen klein recreatiepark op zich heeft misschien nog geen nadelig effect, maar als het er drie worden, zeker in de buurt van beschermde gebieden, dan heeft dit wel een nadelig effect op de natuur.

Milieueffectrapportage nodig? #

Mogelijk moet er een milieueffectrapportage (mer) worden uitgevoerd. Het doel van een mer is het milieubelang een volwaardige plaats geven in de besluitvorming. Het gaat dan om besluitvorming over plannen en programma’s en projecten die duidelijke milieueffecten kunnen hebben. Milieu is een breed begrip. Het gaat onder andere om water, bodem, lucht, afval, natuur, gezondheid en archeologisch erfgoed.

Een belangrijk onderdeel van een mer is het opstellen van een MER-rapport. De basiseis daarvoor is juiste en volledige informatie: de gepresenteerde milieu-informatie moet kloppen en actueel zijn. Ook moet het MER een objectief verhaal vertellen, dus niet naar een conclusie toewerken. ‘Volledig’ betekent dat er voldoende milieu-informatie is om het milieubelang volwaardig te kunnen meewegen in de besluitvorming. Lees meer op de website van IPLO enop die van de Commissie Mer.

Waar let je op in het plan?

  • Worden andere vergelijkbare ontwikkelingen in de regio benoemd?
  • Wordt het plan uitsluitend op zichzelf beoordeeld?

 Uitgebreide voorbeeldtekst

Het plan beoordeelt uitsluitend de effecten van deze functiewijziging afzonderlijk en houdt geen rekening met cumulatieve effecten van vergelijkbare ontwikkelingen in de regio. Dit is in strijd met het provinciale uitgangspunt van een integrale gebiedsbenadering. Daarnaast schept instemming met dit plan een precedent (aanvragers voor nieuwe projecten kunnen dan een beroep op rechtsgelijkheid doen en zelfs op onterechte staatssteun en ongelijke behandeling in gelijke gevallen) voor verdere omzetting van campings naar recreatieparken.

Beleidskader en bronnen

Module 7 – Permanente bewoning en handhaafbaarheid #

Waar let je op in het plan?

  • Is permanente bewoning expliciet uitgesloten?
  • Is handhaving concreet geregeld?

Uitgebreide voorbeeldtekst

Hoewel permanente bewoning formeel wordt uitgesloten, ontbreekt een concrete en handhaafbare regeling om dit in de praktijk te voorkomen. Ervaring leert dat jaarrond toegankelijke recreatiewoningen een reëel risico vormen op feitelijke permanente bewoning, met bijbehorende druk op voorzieningen, infrastructuur en omgeving.

Beleidskader

Module 8 – Lichtverstoring, rust en beleving #

Waar let je op in het plan?

  • Is buitenverlichting toegestaan?
  • Ligt het in een stiltegebied?
  • Wordt donkerte als kwaliteit benoemd?

Uitgebreide voorbeeldtekst

Permanente verlichting van recreatiewoningen en infrastructuur leidt tot lichtverstoring, wat negatieve effecten heeft op nachtactieve soorten en de beleving van rust en donkerte in het buitengebied. Het plan bevat geen maatregelen om lichtemissie te beperken, dan wel, te verminderen.

Beleidskader

  • Stiltegebieden – Provincie Limburg
  • In de omgevingsverordeningen van Brabant en Gelderland zijn regels opgenomen voor stiltegebieden: in Brabant is een norm van 40 dBa gesteld voor stiltegebieden en 50 dB(A) voor de attentiezones. Daar geldt een specifieke zorgplicht met het oog op het beschermen van rust. Naast rust en stilte is donkerte een ecologische waarde en kenmerk.
  • In Gelderland is het verboden om een toestel te gebruiken dat het ervaren van de natuurlijke geluiden kan verstoren. Uitzonderingen zijn er genoeg: voor alle normale activiteiten geldt vrijstelling van het verbod, waaronder activiteiten op kampeerterreinen. In Gelderland is bovendien donkerte een kernkwaliteit voor de beleving van een gebied.
  • In de Atlas Leefomgeving zijn de stiltegebieden aangemerkt: https://www.atlasleefomgeving.nl/stiltegebieden
  • RIVM: Gezondheidseffecten van licht voor mens en dier | RIVM
  • Er is nog geen landelijk beleid voor lichthinder mogelijk; wel per gemeente: Lichthinder | Informatiepunt Leefomgeving

Module 9 – Participatie en Omgevingswet #

Waar let je op in het plan?

  • Zijn omwonenden en natuurorganisaties er vroeg genoeg bij betrokken?
  • Is participatie aantoonbaar en serieus geweest?

 Uitgebreide voorbeeldtekst

Het plan voldoet onvoldoende aan de participatievereisten zoals bedoeld in de Omgevingswet [concreet motiveren waarom niet]. Er is geen sprake geweest van vroegtijdige en gelijkwaardige betrokkenheid van omwonenden en maatschappelijke organisaties, terwijl dit essentieel is bij ingrijpende ontwikkelingen in het landelijk gebied.

Beleidskader

  1. Voorbeeld opbouw volledige zienswijze
  1. Inleiding en belanghebbendheid
  2. Korte samenvatting bezwaren
  3. Inhoudelijke onderbouwing (modules)
  4. Conclusie en verzoek (let op niet alleen aanpassing van het plan, kom met concrete alternatieven)

 

 

Hoe nuttig vond je deze tekst?

  • Blij
  • Normaal
  • Verdrietig