Wat is bestuurlijke spaghetti?

Nederland heeft veel regels om water en natuur te beschermen. Op papier lijkt dat goed geregeld. Maar in de praktijk is de verantwoordelijkheid vaak verdeeld over allerlei overheidsinstanties: de ene overheid gaat over de vergunning, de andere over de waterkwaliteit, weer een andere over natuur — en voor handhaving moet je soms weer ergens anders zijn. Zo ontstaat bestuurlijke spaghetti: iedereen heeft een stukje van de puzzel, maar niemand voelt zich verantwoordelijk voor het hele plaatje. Dat is precies wat er gebeurde bij het storten van baggerspecie in het Lauwersmeer.

Storten zonder duidelijke beoordeling

Het Lauwersmeer is niet zomaar een plas water. Het is een beschermd natuurgebied én een waterlichaam waarvoor Europese regels gelden. Die regels zijn bedoeld om de waterkwaliteit te beschermen en te verbeteren. Toch werd er bagger uit het Reitdiep gestort in het Lauwersmeer, zonder dat vooraf duidelijk en volledig was beoordeeld wat dit betekent voor de natuur en de waterkwaliteit.

Rijkswaterstaat wijst naar het waterschap

Rijkswaterstaat verleende namens het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat een vergunning aan provincie Groningen voor het storten van de bagger in het Lauwersmeer. Bij zo’n vergunning moet worden bekeken of de activiteit past bij de bescherming van de waterkwaliteit. Maar Rijkswaterstaat maakte zelf geen inhoudelijke beoordeling van de gevolgen voor het Lauwersmeer. In plaats daarvan werd verwezen naar het Waterschap Noorderzijlvest.

Een taakverdeling tussen overheden is op zichzelf niet verkeerd. Maar een vergunningverlener kan niet simpelweg zeggen: “dat heeft een ander vast wel bekeken.” Zeker niet nu later bleek dat de beoordeling door het waterschap helemaal niet had plaatsgevonden.

De rechter: eigen verantwoordelijkheid kun je niet doorschuiven

De voorzieningenrechter bevestigde dat. Een overheid die een vergunning verleent, moet zelf controleren of aan de wettelijke regels is voldaan. Die eindverantwoordelijkheid kun je niet doorschuiven naar een ander loket.

Vergunning ingetrokken, verantwoordelijkheid ontweken

Daarna trok Rijkswaterstaat de vergunning in. Rijkswaterstaat stelde daarbij dat dit niet kwam door een onrechtmatigheid in de vergunning zelf, maar doordat de provincie ervoor koos het project te beëindigen. Daarmee miskent Rijkswaterstaat de eigen verantwoordelijkheid. Uit de procedures van MOB en KNNV bleek namelijk juist dat de vergunning inhoudelijk tekortschoot: er was aanvullend specialistisch onderzoek nodig om de effecten op de waterkwaliteit te beoordelen. De provincie kon en wilde niet aan die extra vereisten voldoen. Dat onderzoek kost veel tijd en geld, en biedt bovendien geen garantie dat de benodigde vergunningen alsnog worden verleend. Daarmee is eigenlijk al veel gezegd: als aanvullend onderzoek nodig is om schade aan de waterkwaliteit en natuur uit te sluiten, dan had dat onderzoek natuurlijk vóór het storten van de bagger moeten plaatsvinden.

Ook de provincie ging in de fout

Hier ging Rijkswaterstaat dus de fout in, maar ook de uitvoerder, provincie Groningen, heeft een pak boter op het hoofd. Want de provincie was volledig ten onrechte van mening dat er geen natuurvergunning nodig is voor het storten van bagger in een Natura 2000-gebied. Uit de procedures van MOB en KNNV Groningen bleek achteraf dat voor het storten van de bagger ook een natuurvergunning nodig was geweest. Hoewel de provincie ook voorafgaand aan het storten van de bagger op de noodzaak van de natuurvergunning was gewezen, bleef zij ervan uitgaan dat er geen vergunning nodig was.

Erkennen, maar geen consequenties

Inmiddels erkent de provincie dat dit niet goed is gegaan. Ze had dus een natuurvergunning bij zichzelf moeten aanvragen. De baggerstort van het afgelopen jaar was dus illegaal. Maar de provincie weigert hier consequenties aan te verbinden. Ze ziet haar eigen illegale actie door de vingers. De reden? Volgens de provincie zou handhaving tegen zichzelf “een verkeerd en averechts signaal” geven. Om welk signaal het precies gaat en naar wie, blijft onduidelijk.

Maar welk signaal geeft het dan als een overheid zonder de juiste natuurvergunning — wat precies haar eigen stukje van de puzzel is — handelt in een beschermd natuurgebied, en vervolgens zegt dat handhaving tegen zichzelf niet passend is?

Niet te volgen voor burgers en natuurorganisaties

Voor burgers en natuurorganisaties is dit niet te volgen. Het project is beëindigd. Maar geen van de betrokken overheidsorganen erkent volledig wat er is misgegaan én verbindt daar op enige wijze consequenties aan. Intussen ligt de (vermoedelijk te vieze) bagger op de bodem van het Lauwersmeer.

Het echte probleem

Dat is het probleem van bestuurlijke spaghetti. Niet dat er te weinig regels zijn, maar dat niemand zich verantwoordelijk voelt om ze echt toe te passen. Water en natuur hebben niets aan loketten die naar elkaar wijzen. Bescherming van water en natuur vraagt om één duidelijke lijn: wie toestemming geeft, moet zelf controleren of dat in lijn is met de wet. En wie zelf de fout ingaat, moet daar verantwoordelijkheid voor nemen. Dat lijkt vanzelfsprekend, maar dat is het helaas niet. De regels bestaan op papier, maar de werking ervan blijkt willekeurig. Dat is niet goed voor het vertrouwen in de rechtsstaat.