Dat het systeem niet goed functioneert is geen nieuws. Zo concludeerde een onafhankelijke commissie onder oud-minister Van Aartsen vier jaar geleden: het huidige stelsel is niet effectief en het is ongewenst dat er ruimte is om niet te handhaven vanuit politieke overwegingen. De commissie adviseerde het systeem te hervormen, vooral door handhaving los te koppelen van het politiek-bestuurlijk gezag om de onafhankelijkheid van omgevingsdiensten te borgen.
Wetsvoorstel biedt geen oplossing
Nu ligt er een wetsvoorstel om het stelsel van Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving (VTH) te veranderen. Helaas biedt de voorgestelde wet VTH geen oplossing voor het probleem dat door Van Aartsen werd gesignaleerd.
Frans Vollenbroek van Stichting Advocaat van de Aarde legt uit: ‘De veranderingen zijn vooral kwaliteitseisen; het systeem zelf verandert niet. Handhaving en vergunningverlening blijven afhankelijk van de politieke bereidheid om klimaat, natuur en burger te beschermen. Zolang dit systeem niet drastisch verandert, is de weg om handhaving af te dwingen vaak de juridische weg. Onze partner MOB heeft al heel wat processen gevoerd. En gewonnen.’
Handhaving via juridische weg
Ter illustratie drie voorbeelden uit de praktijk van MOB:
- Kunstmestfabriek Yara: MOB vindt dat Yara te veel stikstof uitstoot, maar de provincie Zeeland vindt van niet. De Raad van State tikt de provincie op de vingers en bepaalt dat Yara een natuurvergunning moet aanvragen.
- FrieslandCampina, Veghel: forse uitstoter van ammoniak, mét vergunning. MOB heeft bij de provincie afgedwongen de uitstootnorm aanzienlijk aan te scherpen én verzocht de natuurvergunning in te trekken. Om een einde te maken aan de procedures hebben de partijen afgesproken dat de ammoniakuitstoot met minimaal 80% omlaag gaat en dat de provincie dit vastlegt in de vergunningen en gaat handhaven.
- Olam Food Ingrediënt: na een juridische procedure door MOB besloot de cacaofabriek de jaarvracht ammoniak te verlagen van ruim 260 ton in 2020 naar circa 4 ton in 2028.
Waarom verleende provincie Zeeland aan Yara een vergunning voor exorbitante stikstofuitstoot? Waarom trok Omgevingsdienst Brabant Noord de natuurvergunning van FrieslandCampina niet in? En waarom nam Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied niet het initiatief om Olam te dwingen de ammoniakemissies te verlagen? Was dit onkunde? Of onwil?
Onkunde of onwil?
Ook bij de wetgeving die de basis legt voor dergelijke schadelijke praktijken rijst deze vraag, evenals bij al die besluiten van de Rijksoverheid die geen ‘behoorlijk en onpartijdig bestuur’ zijn. Ook hier enkele voorbeelden:
- Het Toetsingskader Ammoniak, het Programma Aanpak Stikstof (PAS) en de Bouwvrijstelling waren allemaal wetswijzigingen om de wettelijke beschermingsverplichtingen te omzeilen, ondanks negatieve adviezen op voorhand. De Raad van State zette er in 2019 een streep doorheen.
- Schiphol: het ministerie van I&W stelde 50 miljoen ter beschikking, assisteerde bij de vergunningsaanvraag én verleende vergunning. Terwijl men wist dat de natuurvergunning geen stand zou houden.
- Vliegveld Lelystad: de Minister van I&W noemde de onjuiste verspreidingsberekeningen ‘een list’. Maar het is fraude. MOB heeft aangifte gedaan bij het OM.
- Waddenzee: de lozingen van afvalwater en gifstoffen zijn schokkend. Maar het meeste mág gewoon: de lozingsvergunningen van Rijkswaterstaat kregen nooit een update. Ook alle Rijkswateren hebben lozingsvergunningen voor eeuwig, waardoor achterhaalde normen gelden. Advocaat van de Aarde vindt dat tijdelijkheid een juridische plicht moet worden. De Europese Commissie vindt dat ook.
Is het onkunde of onwil? Vollenbroek: ‘Wij zien meestal onwil. We zien systematisch geknoei met milieurecht door overheden en bedrijven, om economische en private belangen te laten prevaleren boven kwaliteit van de leefomgeving en gezondheid van mensen. Daarom is onze conclusie dat een fundamentele cultuur- en structuurverandering nodig is.’
Meer zelfstandigheid voor omgevingsdiensten cruciaal
Advocaat van de Aarde wil dat omgevingsdiensten een duidelijker, zelfstandiger rol krijgen. Dit houdt in dat ze bij vergunningverlening deskundig en zwaarwegend advies uitbrengen. Als het bevoegd gezag hiervan wil afwijken, moet dit met een openbare motivering. Zo behoudt het bevoegd gezag de bestuurlijke verantwoordelijkheid, maar met verplichting tot verantwoording. Bij toezicht en handhaving moeten omgevingsdiensten zelfstandig kunnen beoordelen of wet- en vergunningsregels worden nageleefd. Zo niet, dan moeten ze los van politiek opportunisme kunnen doorpakken.
Visies
Bovenstaande visie diende Stichting Advocaat van de Aarde samen met MOB en Grootouders voor het Klimaat in bij de internetconsultatie van het ministerie van I&W over het wetsvoorstel VTH. Ook andere partijen dienden een visie in. Een samenvatting:
- Maatschappelijke organisaties waaronder Greenpeace, Waddenvereniging, KWF-Kankerbestrijding en Longfonds vinden het wetsvoorstel veel te zwak. Ze wijzen op structureel falen door: gebrek aan onafhankelijkheid van omgevingsdiensten, politieke en economische beïnvloeding, niet-handhaving, verouderde vergunningen en onderwaardering van milieu- en gezondheidsschade. Fundamentele stelselwijziging is nodig waarbij gezondheid en leefomgevingskwaliteit leidend zijn.
- Gemeenten, VNG, IPO, VEWIN, Waterschappen en Omgevingsdiensten zien de problemen vooral als uitvoerings- en financieringsvraagstukken, niet als systeemfalen. Ze vinden dat het wetsvoorstel de gemeentelijke autonomie aantast en dat Rijksingrijpen disproportioneel is zonder structurele financiering. De Unie van Waterschappen en VEWIN zijn wel positiever over Rijksregie. Omgevingsdiensten vragen heldere criteria, proportionaliteit en een gelijk speelveld voor alle uitvoerders.
- Bedrijfsleven (VNO-NCW en VNCI) ziet omgevingsdiensten vooral als professionele uitvoerders en gesprekspartner, niet als zelfstandige handhavingsautoriteiten. Het bedrijfsleven steunt de richting van het wetsvoorstel met nadruk op uniformiteit, rechtszekerheid, voorspelbaarheid, gelijk speelveld voor bedrijven en beperking van regeldruk.
- Adviescollege Regeldruk: erkent fragmentatie en kwaliteitsverschillen, maar vooral als coördinatie- en uitvoeringsprobleem, oplosbaar via uniformering en kwaliteitscriteria binnen het huidige stelsel.
Ecologische grenzen worden al overschreden
Iedereen wil dus wel een sterker VTH-stelsel. Maar NGO’s willen een ánder stelsel, het bedrijfsleven wil verbetering zonder systeemverandering, en gemeenten vinden het wetsvoorstel vooral onwenselijk en onnodig.
‘Maar het stelsel móet veranderen, want de ecologische grenzen worden allang overschreden’, aldus Frans Vollenbroek. ‘Biodiversiteit, klimaat, problemen door stikstof en chemische stoffen – we kunnen het ons niet permitteren ze terzijde te schuiven. De overheid moet onze gezondheid en leefomgeving beschermen, en dan niet alleen de lokale overheden: dat is een taak voor de Rijksoverheid. Het is toch te gek voor woorden dat de overheid haar zorgplicht voor de kwaliteit van de leefomgeving zoals vastgelegd in artikel 21 van de Grondwet, niet nakomt!’
Een land moet de leefomgeving beschermen
Vollenbroek hoopt dat artikel 21 van de Grondwet op termijn uitkomst kan bieden. ‘Dat is nog niet zeker’ zegt hij. ‘Maar in elk geval biedt het Europees verdrag van de rechten van de mens bescherming. Kijk naar de Zaak Bonaire. De rechter heeft bepaald dat de Nederlandse regering verplicht is Bonaire te beschermen tegen overstromen én dat Nederland de CO2-uitstoot moet aanpakken. Dat moet omdat een land de leefomgeving moet beschermen.’
‘Dat is dus waar wij ons hard voor blijven maken, dat onze leefomgeving beschermd wordt’, vervolgt Vollenbroek. ‘Op korte termijn zullen vooral burgerinitiatieven de politiek op het juiste juridische pad moeten houden. Op middellange termijn mogen we toch wel enige resultaten verwachten van de VTH Academie, die wordt opgericht om het kennisniveau van de 6.000 omgevingsdienstmedewerkers op te krikken. Maar op langere termijn moet het stelsel veranderen. We moeten landelijke minimumnormen hebben en wetgeving waarmee omgevingsdiensten onafhankelijk toezicht houden en afdwingbaar handhaven. Versterking van VTH is niet alleen een bestuurlijke kwestie, het is een constitutionele en ecologische noodzaak.’
Tekst: Stichting Advocaat van de Aarde, Sandra Krens
Meer weten?
Check onze kennisbank: Alles over het Woo-verzoek